Die öffentlich-private Partnerschaft: ein umstrittenes Modell


Autor: Gotthilf Steuerzahler

Liebe Leserinnen und Leser,

seit einigen Jahren gehen staatliche und kommunale Stellen immer öfter Kooperationen mit Unternehmen der Privatwirtschaft im Zusammenhang mit größeren Bauvorhaben ein. Durch die Zusammenarbeit mit den Privaten sollen Effizienzgewinne erzielt werden. Doch die Kooperationen zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft haben vielfach die an sie geknüpften Erwartungen nicht einlösen können.

Eine solche öffentlich-private Partnerschaft (ÖPP), häufig wird auch der englische Begriff Public-Private-Partnership (PPP) verwendet, ist eine vertraglich geregelte, langfristig angelegte Form der Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft. Bei ÖPP-Vorhaben erbringt der Private keine isolierten Teilleistungen, sondern übernimmt eine umfassende Verantwortung über den ganzen Lebenszyklus des Projekts.

Praktisch häufig ist der Fall, dass ein Unternehmen ein Verwaltungsgebäude oder eine Schule plant, baut, vorfinanziert und ganz oder teilweise das Gebäudemanagement sowie den Bauunterhalt übernimmt. Nach Ablauf der Vertragslaufzeit, die meist zwischen 20 und 30 Jahren beträgt, ist das Gebäude in voll funktionsfähigem Zustand dem öffentlichen Eigentümer zu übergeben. Die öffentliche Hand finanziert das Ganze durch regelmäßige Zahlungen über den gesamten Vertragszeitraum, ähnlich wie bei einem Mietvertrag. Das Finanzvolumen der ÖPP-Projekte in Deutschland beläuft sich auf schätzungsweise zehn Milliarden Euro.

Nur Vorteile durch öffentlich-private Partnerschaften?

Entwickelt wurde die Public-Private-Partnership in Großbritannien zu Zeiten von Tony Blair. Das Modell stieß hierzulande in Politik und Verwaltung auf großes Interesse, denn nach den Berichten aus Großbritannien waren durch öffentlich-private Partnerschaften erhebliche Effizienzgewinne zu erwarten. Von Kostenvorteilen in einer Größenordnung von fünfzehn, zwanzig und mehr Prozent gegenüber der herkömmlichen Vorgehensweise war die Rede.

Bei der herkömmlichen Vorgehensweise plant und finanziert die öffentliche Hand ein Bauvorhaben selbst, lässt es durch Bauunternehmen errichten und durch die nutzende Dienststelle bewirtschaften. Die Kostenvorteile der ÖPP-Modelle sollten sich im Wesentlichen aus dem fachlichen und betriebswirtschaftlichen Know-how des privaten Partners ergeben. Ferner wurde durch das Bauen in privater Regie ein schnellerer Baufortschritt erwartet. Und auch der Umstand, dass der private Partner das Projekt vorfinanziert, war für die Verantwortlichen in Politik und Verwaltung von Interesse. Bei ÖPP-Projekten muss man keine lästigen Diskussionen über eine höhere staatliche oder kommunale Verschuldung führen, sondern kann die Vorhaben über viele Jahre gestreckt aus dem laufenden Haushalt finanzieren.

Wirtschaftlichkeitsberechnungen sind vorgeschrieben

Nun kann sich eine staatliche oder kommunale Stelle nicht ohne weiteres für ein ÖPP-Projekt entscheiden. Staat und Kommunen sind bei ihrem Handeln an das Gebot der Wirtschaftlichkeit gebunden. Es muss also konkret der Nachweis erbracht werden, dass ein ÖPP-Projekt wirtschaftlicher ist als die konventionelle Vorgehensweise. Dies geschieht durch eine Wirtschaftlichkeitsberechnung über den gesamten Lebenszyklus der vorgesehenen Maßnahme.

Mittels der Kapitalwertmethode (Barwertmethode) werden die über die Gesamtlaufzeit voraussichtlich anfallenden Zahlungsströme der konventionellen Variante und der ÖPP-Variante auf den Entscheidungszeitraum diskontiert und damit vergleichbar gemacht. Einzelheiten dazu haben die Finanzminister des Bundes und Länder in einem Leitfaden geregelt, der in der Praxis auch regelmäßig zur Anwendung kommt.

Effizienzgewinne waren kaum festzustellen

Mehrere Rechnungshöfe sind nun hingegangen und haben eine Vielzahl dieser von den Verwaltungen erstellten Wirtschaftlichkeitsberechnungen überprüft. Oftmals stellte sich heraus, dass der von einem ÖPP-Projekt erwartete Effizienzgewinn im Vergleich zur konventionellen Vorgehensweise denkbar gering war. Teilweise bewegte sich die Effizienzrendite in einer Größenordnung von nur ein oder zwei Prozent. Effizienzgewinne ergaben sich vielfach nur dadurch, dass die ÖPP-Variante durch unrealistische Annahmen schöngerechnet oder aber die konventionelle Variante durch pauschale Annahmen verteuert wurden. Gelegentlich entschieden sich Dienststellen sogar für die ÖPP-Variante, obwohl sie nach den eigenen Berechnungen teurer als die konventionelle Vorgehensweise war. Hier war sehr deutlich das Bestreben zu spüren, die Maßnahme ohne Rücksicht auf höhere Kosten als ÖPP-Projekt durchzuziehen.

Umgehung der Schuldenbremse durch ÖPP-Projekte?

Hintergrund dieser tendenziösen Wirtschaftlichkeitsberechnungen war vielfach, dass die politisch Verantwortlichen der Auffassung waren, eine konventionelle Durchführung sei wegen fehlender finanzieller Mittel nicht machbar. Aber selbstverständlich darf eine Maßnahme auch nicht als ÖPP-Projekt durchgeführt werden, wenn sich die staatliche oder kommunale Stelle das Vorhaben gar nicht leisten kann.

Bei ÖPP-Projekten treten laufende Zahlungsverpflichtungen aus den Projektverträgen an die Stelle von Zins- und Tilgungslasten bei der konventionellen Finanzierung und belasten den jeweiligen Haushalt in ähnlicher Weise. Die Befürchtung vieler Finanzpolitiker geht dahin, dass in Zukunft der Weg über ÖPP-Projekte verstärkt genutzt wird, um sich den Zwängen der Schuldenbremse zu entziehen. Um dies zu verhindern, müssen ÖPP-Projekte und die daraus sich ergebenden finanziellen Belastungen in den öffentlichen Haushalten transparent abgebildet werden. Einige Bundesländer verfahren bereits entsprechend.

Keine Verteufelung von ÖPP-Projekten

Zusammenfassend sollte man öffentlich-privaten Partnerschaften weder mit überzogenen Erwartungen gegenübertreten noch sollte man sie verteufeln, wie es durch einige Kritiker aus dem linken Spektrum geschieht. Es handelt sich einfach um eine zusätzliche Möglichkeit neben den herkömmlichen Bau- und Finanzierungsmodellen, die der öffentlichen Hand zur Erfüllung ihrer Aufgaben zur Verfügung steht.

Von der Zusammenarbeit mit Privaten und deren Aufgeschlossenheit für innovative und kostensenkende Maßnahmen können staatliche und kommunale Stellen durchaus profitieren. Sie müssen aber bei ihren Wirtschaftlichkeitsberechnungen ehrlich sein und dürfen sich nicht aus unlauteren Motiven für eine ÖPP-Lösung entscheiden. Auch eine Effizienzrendite von wenigen Prozentpunkten ist viel Geld bei Projekten, deren Finanzvolumen mehrere hundert Millionen Euro umfassen kann. Die öffentlichen Stellen müssen allerdings entsprechendes Managementwissen aufbauen, um sich bei solchen großen Vorhaben nicht von den Privatunternehmen über den Tisch ziehen zu lassen.

Dann mag sich in einem fairen Wettbewerb die konventionelle oder die ÖPP-Lösung durchsetzen. Auf diesen Wettbewerb zum Vorteil der öffentlichen Kassen hofft, liebe Leserinnen und Leser,

Ihr

Gotthilf Steuerzahler

Dieser Text stammt aus dem kostenlosen Newsletter Claus Vogt Marktkommentar.

Claus Vogt, der ausgewiesene Finanzmarktexperte, ist zusammen mit Roland Leuschel Chefredakteur des kritischen, unabhängigen und konträren Börsenbriefs Krisensicher Investieren.

2004 schrieb er ebenfalls zusammen mit Roland Leuschel das Buch "Das Greenspan Dossier" und die „Inflationsfalle“. Mehr zu Claus Vogt finden Sie hier.