Norwegen und Dänemark halten sich strikt an den Flüchtlingsbegriff der internationalen Konventionen:

Wann ist Asylpolitik unmenschlich?

Hin und weg – ruck, zuck, zack, zack

Dänemark und Norwegen werden als sanft und hochsympathisch empfunden. Trotzdem setzen diese Länder die härteste Asylpolitik Europas durch – weit schärfer und erfolgreicher als die der Schweiz. Erkundungen im Grenzgebiet zur moralischen Tiefebene.

Von Markus Schär und Markus Somm

Wie ungewöhnlich, wie menschenfeindlich ist Blochers Asylpolitik? Als der Ständerat im Frühling auf Vorschlag des Justizministers der SVP das Asylgesetz verschärfte, sprach die Schweizerische Flüchtlingshilfe von einer «Bruchlandung» der Grundwerte und Grundrechte der Schweiz. «Es ist eine Frage der Zeit», warnte man mit finsterer Miene, «bis sich die Folgen dieser Politik in anderen Gesellschaftsbereichen auswirken werden.» In diesem Sinn demonstrierten denn auch Tausende besorgter Bürger vergangenes Wochenende anlässlich des Weltflüchtlingstages in Bern: «Wir sind die Schweiz.» Und: «Schluss mit der Blocher-Politik!» Davon wenig beeindruckt, dürfte der Nationalrat im Herbst dem Ständerat weitgehend folgen. Wenn Blochers Kritikern zu glauben ist, stellt sich die Schweiz damit ins humanitäre Abseits. Ein Sonderfall im Schlechten. Trifft das zu?

Erna Solbergs Büro in der Innenstadt von Oslo ist vollständig in Holz gehalten. Nicht protzig, aber auch nicht Ikea-bescheiden, sondern skandinavisch hell und gediegen. Wie es sich für das geschlechteregalitärste Land Europas gehört, hat eine selbstsichere Pressechefin den Besucher aus der Schweiz zur norwegischen Ministerin für Lokalregierung und regionale Entwicklung geführt. Obwohl es der Name ihres Ministeriums nicht verrät, ist Erna Solberg auch für die Asyl- und Einwanderungspolitik ihres Landes zuständig. Gleichzeitig führt sie die konservative Partei, eine Art FDP Norwegens. Verheiratet, Mutter von zwei kleinen Kindern und Mitte vierzig, gilt sie als eine der mächtigsten Politikerinnen Norwegens – irgendwann wird sie Ministerpräsidentin.

Auf den ersten Blick wirkt Solberg wie eine tüchtige Beizerin, die gerne isst und sich bei jedem nach seinem Befinden erkundigt. Mütterlich – aber energisch. Ähnlich führt sie ihre Asylpolitik. Kein Land in Westeuropa hat im vergangenen Jahr die Zahl der neuen Asylbewerber stärker reduziert als Norwegen. Von rund 16000 Anträgen im Vorjahr fiel die Zahl um 50 Prozent auf 8000. Daneben wirkt Christoph Blochers Erfolgsmeldung einer Abnahme um 33 Prozent kleinlaut.

Das Rezept heisst: Tempo

Kein Land hat in rascherer Folge schärfere Gesetze erlassen: «Wir haben den Markt der Schlepperindustrie zerstört», sagt Solberg, «indem wir sicherstellten, dass die Leute, die unter falschen Versprechungen nach Norwegen gelockt worden waren, blitzschnell zurückkehren mussten. Und wir sorgten dafür, dass man in ihrer Heimat im Fernsehen davon erfuhr, wie ungemütlich es inzwischen im angeblich schönen Norwegen geworden ist.» Solberg erzählt das nicht mit der grimmigen Entschlossenheit des Technokraten, sondern geradezu begeistert – wie eine Unternehmerin, die ein neues Produkt erfolgreich auf den Markt gebracht hat.

Tempo ist ihr Rezept: Asylbewerber, die aus Ländern stammen, welche die norwegischen Behörden für sicher halten, wie etwa Russland oder Serbien, müssen sich neuerdings einem Crash-Verfahren unterziehen. Innert 48 Stunden wird ihr Antrag behandelt und meistens abgeschmettert. Einen eigenen Anwalt können sie nicht mehr beiziehen, die Behörden stellen juristische Hilfe, wenn einer gegen diesen raschen Bescheid rekurrieren will. 200 solche Fälle sind seither bewältigt worden, und die Wirkung in Ländern wie Russland ist nachhaltig: 75 Prozent weniger Asylbewerber sind aus dieser Region nach Norwegen gereist. Solberg hat ihr Ziel erreicht.

Ebenso rigoros geht sie gegen Leute vor, deren Asylgesuch abgelehnt worden ist. 2004 erhöhte sie die Zahl der Ausschaffungen, gleichzeitig zwang sie 600 Abgewiesene, das Asylbewerberheim zu verlassen – Familien waren von dieser Massnahme ausgenommen. Neu erhalten Abgewiesene keinerlei Unterstützung mehr, kein Fürsorgegeld, keine Nothilfe, nichts. «Früher war es nett, drei Monate im Asylbewerberheim herumzusitzen. Das sprach sich herum.»

Dass Solberg auf die rasche Ausweisung drängt, hat mit den norwegischen Gesetzen zu tun. Aus einer Zeit, als das ferne Norwegen arm, abgelegen und kalt erschien, stammt die Regel, wonach ein Flüchtling nach 15 Monaten automatisch eine Aufenthaltsbewilligung erhält – egal, ob er legal oder illegal eingereist ist. «Man brauchte bloss hier zu sitzen.» Um dieses Gesetz wussten die Norweger kaum, Solberg erst klärte sie darüber auf. Doch sie schaffte es nicht ab, sondern legte es etwas enger aus. Heute gilt diese Regel nur noch, wenn sich der Asylbewerber «kooperativ» zeigt, sprich: seine wahre Identität offen legt. Sind die norwegischen Behörden erst im Besitz gültiger Ausweise, fällt es ihnen leicht, das Verfahren im Nu voranzutreiben. 15 Monate muss niemand mehr warten, bis er einen Bescheid erhält.

Reich, aber kleinlich

Selbstverständlich hat Solberg nicht nur Freunde. Besonders die Links-Sozialisten, eine Partei, die in vielem den Grünen gleicht, kritisieren sie hart. Heikki Holmas, ihr Sprecher für Einwanderungsfragen, sieht aus, wie ein Grüner aussehen muss: In Turnschuhen und Pullover empfängt er den Journalisten im Parlament, sein Haar scheint fast sichtbar zu wachsen. Rasch strebt er der Cafeteria zu, während er mit Leidenschaft über das multikulturelle Norwegen redet, und lädt zu einem schlechten Kaffee ein. Ein ausnehmend sympathischer Mensch. «Die Regierung wollte die Abgewiesenen buchstäblich auf der Strasse verhungern lassen», erzählt er. Hilfswerke und Links-Sozialisten verbündeten sich mit den überforderten Gemeinden und protestierten so intensiv, dass Solberg sich eines Besseren besinnen dürfte und den Abgewiesenen künftig wohl minimale Nothilfe gewähren wird.

Doch den Links-Sozialisten geht das ohnehin alles in die falsche Richtung. Im Schengen-Raum, dem Norwegen angehört, präge jenes Land die Asylpolitik aller anderen, das am restriktivsten sei, sagt Holmas. Denn bei offenen Grenzen bewegen sich die Asylbewerber dorthin, wo sie sich eine Aufnahme versprechen. Zum Leidwesen von Holmas ist Norwegen derzeit vermutlich das härteste Pflaster für Flüchtlinge – längst ein Vorbild für andere Länder.

Dass Norwegen diese Stellung erreicht hat, überrascht auf den ersten Blick. Jahrzehntelang von den Sozialdemokraten souverän und mit absoluter Mehrheit beherrscht, geniesst es weltweit einen ausgezeichneten Ruf als Friedensstifter und Entwicklungshelfer; bei der Uno und anderen internationalen Organisationen sind die Norweger gern gesehene Funktionäre. Das riesige Land mit der geringen Bevölkerung von 4,5 Millionen, das dank schier unbegrenzten Ölreserven eines der reichsten Länder der Welt geworden ist, stellt man sich nicht so kleinlich vor. Was sind 18000 neue Anträge von Asylbewerbern, wie sie im Rekordjahr 2002 gezählt wurden, bei einem Ausländeranteil von bloss 4,1 Prozent? Warum haben sich die gutmütigen Norweger dermassen aufgeregt, dass sie nun zu etwa 70 Prozent eine Asylpolitik gutheissen, die abweisender ist als überall sonst?

Abgestraftes Establishment

In vielen Ländern, wo sich selbsternannt fortschrittliche Eliten unbehelligt von der breiten Bevölkerung um die Verbesserung der Welt kümmern, entsteht früher oder später eine Opposition, die innert kürzester Zeit das Machtgefüge erschüttert. In Norwegen war es die Fortschrittspartei, die bereits in den siebziger Jahren als privates Unternehmen eines charismatischen Geschäftsmannes entstanden war. Nach dem Vorbild von Ronald Reagan forderte die Partei tiefere Steuern im Hochsteuerland Norwegen. Doch erst als sie die Einwanderung als Thema aufgriff und es in einer etwas groben Art behandelte, die die Gäste im Salon hüsteln liess, erst dann wuchs die Partei wie eine Flutwelle an. 2001 verloren die arroganten Sozialdemokraten die Wahlen – unter anderem, weil sie die steigenden Asylzahlen nicht in den Griff bekamen und die Arbeiter, die in Norwegen nach wie vor den Grossteil der Partei ausmachen, ihr in Scharen den Rücken kehrten.

«90 Prozent der Norweger sind unserer Meinung», sagt Per Sandberg, ein junger Hoffnungsträger der Fortschrittspartei, nicht ohne Stolz: «Und sie waren immer schon unserer Meinung. Nur die Regierung musste dazulernen.» Dass die Fortschrittspartei den Nerv vieler Bürger offenbar traf, half ihr aber wenig. Wie Aussätzige wurden ihre Politiker lange behandelt – mit ihnen eine Regierung zu bilden, war für die übrigen bürgerlichen Parteien undenkbar. Die jetzige bürgerliche Regierung ist eine Minderheitsregierung, die von der Fortschrittspartei geduldet wird. Die kommenden Wahlen im Herbst bringen voraussichtlich die Sozialdemokraten zurück an die Macht. Wenn nicht, besteht eine gewisse Chance, dass die Fortschrittspartei – die Anti-Immigrations-Partei – zum ersten Mal an der Regierung beteiligt wird.

Inzwischen hat Erna Solberg von der vornehmen konservativen Partei aber für beide Seiten das Asylproblem gelöst: Es ist kein Wahlkampfthema mehr. Die Sozialdemokraten, einst abgestraft für zu viel Menschenfreundlichkeit am falschen Ort, dürften die Asylpolitik unverändert weiterbetreiben, sollten sie die Macht wieder erringen – was ihnen umso leichter fällt, als Solberg ihre strenge Politik längst intelligent ergänzt hat. Wer in Norwegen als Asylbewerber anerkannt wird, muss sich auf eine sehr intensive Integration einstellen: In obligatorischen Kursen bringt man ihm die Sprache, norwegische Sitten und Gebräuche sowie die Geschichte und die Rechtsauffassungen des Landes bei. Um möglichen Kritikern den Wind aus den Segeln zu nehmen, hat sich Norwegen überdies bereit erklärt, mehr Flüchtlinge aufzunehmen, die das Uno-Hochkommissariat für Flüchtlinge (UNHCR) zuteilt. Dabei handelt es sich um Menschen, die in irgendeinem Flüchtlingslager festsitzen, an irgendeinem gottverlassenen Ort in einem heissen Land, und dort vom UNHCR betreut werden.

Seit diesem grosszügigen Angebot Solbergs ist aus Genf, dem Sitz des UNHCR, über die norwegische Abschreckungspolitik kaum noch Kritisches zu hören. «Wir wollen die Leute davon abhalten, hierher zu kommen, die keinen Grund dazu haben. Damit wir das Asylrecht schützen können für jene, die es wirklich brauchen», sagt Solberg. Im ersten Quartal 2005 haben 1182 Menschen in Norwegen um Asyl nachgesucht. Das ist ein neuer Tiefststand.

Dänemark machte es vor

Norwegen ist erfolgreich, aber es ist nicht der Pionier. Das Vorbild ist in Dänemark zu besichtigen. Zum Beispiel auf einer windigen Anhöhe ausserhalb des Dorfes Skibby, eineinhalb Stunden Bahn- und Busfahrt westlich von Kopenhagen: In einer der Baracken des Flüchtlingslagers wohnt Busra X., eine Frau aus dem Irak, mit ihren fünf Kindern. Die Familie lebt in zwei Kammern, je drei auf drei Meter gross, die sie mit Teppichen, dicken Sofas sowie mit Stofftieren, Plastikrosen und Familienfotos, die auf dem Fernseher stehen wie auf einem Altar, gemütlich eingerichtet hat. Dabei dürfte sich die Familie gar nicht mehr in Dänemark aufhalten.

Die Iraker sind die grösste Asylbewerbergruppe in Dänemark. In ihrer Heimat herrscht aber kein Krieg mehr, und Busra ist ohnehin nicht aus Angst vor Soldaten oder Terroristen, sondern vor ihrem geschiedenen Mann geflohen – wie sie selber erzählt. Nach dänischem Gesetz müsste sie deshalb zurückkehren. Um ihr den Entscheid zu erleichtern, erhielte sie 2500 Euro, wenn sie freiwillig ginge. Bleibt sie jedoch, bekäme sie nur noch eine Kiste mit Milch, Konserven und Kühlprodukten. Und wenn sie die Rückkehr nach einem Monat auf dieser Diät weiterhin verweigern würde, brächte sie die Polizei ins einsame Lager Sandholm mitten auf der dänischen Hauptinsel Seeland, wo die Flüchtlinge für ihr Essen in der Cafeteria anstehen müssen, sich also nicht mehr im Familienverband verpflegen können. Das stresst gemäss den Betreuerinnen die Asylbewerber am meisten, aber es bleibt Busra erspart, da ihre Kinder jünger als sieben Jahre alt sind. Vorläufig kann sie im Barackendorf und vielleicht gar längerfristig in Dänemark bleiben – denn in den Irak schaffen die dänischen Behörden niemanden gegen seinen Willen aus.

Der Schweizer staunt

Das also ist das Land mit den gefürchteten Asylgesetzen? Die Dänen erregten europaweit Aufsehen, als sie 2001 der fremdenfeindlichen Dansk Folkeparti einen Wahlsieg bescherten und damit die Sozialdemokraten abwählten. Und noch mehr Aufmerksamkeit zog das kleine Land auf sich, als es 2002 unter der neuen rechtsliberalen Regierung (wie in Norwegen ohne Beteiligung der Protestpartei) das Ausländerrecht zum ersten Mal deutlich verschärfte. «Tough rules slash asylum in Denmark», berichtete die britische Times im April dieses Jahres: «Nur 1607 Personen bekamen 2004 in Dänemark Asyl – drei Jahre zuvor waren es noch 6263.»

Tatsächlich kann der Besucher aus der Schweiz über die dänischen Zahlen nur staunen. Im ganzen Asylsystem leben in Dänemark mit seiner Bevölkerung von 5,4 Millionen noch 3500 Menschen – von den Gesuchstellern, die sich nach den Regeln von Dublin in andere Länder abschieben lassen, bis zu den Abgewiesenen, die in unbefristeter Haft auf ihre Ausschaffung warten. In der Schweiz, die einen Drittel mehr Einwohner zählt, sind es 51000. Während pro Monat noch rund 150 Asylsuchende nach Dänemark kommen, bringt es die Schweiz auf fünfmal so viele. Wie haben die Dänen das geschafft?

Sie halten sich strikt an den Flüchtlingsbegriff der internationalen Konventionen, und wie die Norweger unterbinden sie jegliche Anreize und beschleunigen die Verfahren. Wer in Dänemark um Asyl bittet, muss sich bei der Polizei melden; vierzig Prozent fahren direkt nach Sandholm, das nicht nur ein Ausschaffungs-, sondern auch Aufnahmezentrum ist. «Dies ist Schengenland», sagt ein Mitarbeiter im Ministerium, «die Leute fahren mit Bussen in Europa herum, überqueren die Grenzen und beantragen dann bei uns Asyl.» Als Mitgliedland von Schengen/Dublin – mit Sonderstatus – kann Dänemark abklären lassen, ob die Asylbewerber schon anderswo ein Gesuch gestellt haben: Der Saldo fällt bisher günstig aus, Dänemark kann bis zu vierzig Prozent mehr Asylsuchende in andere Länder abschieben, als es zurücknehmen muss.

Früher kamen die Asylbewerber in eine Gemeinde, heute gelangen sie in ein Zentrum des Roten Kreuzes, das sie während des ganzen Verfahrens betreut. Hier arbeitet Karin La Cour, die die Verhältnisse in der Schweiz aus eigener Anschauung kennt. Im Vergleich findet sie in Dänemark schlecht, «dass die Asylbewerber die ganze Zeit in den Zentren bleiben müssen», begrüsst aber, «dass die Behörden sie nicht auf die Strasse stellen können».

In abgelegenen Barackensiedlungen, wie jener bei Skibby, leben die Asylbewerber gleich wie die Dänen, einfach im geschlossenen Kreis: Die Kleinkinder spielen unter Aufsicht, die Schüler besuchen den Unterricht, die Erwachsenen erhalten Beschäftigung. Mit täglich 34 Kronen (rund 8 Franken) pro Kopf müssen sie selber Essen und Kleidung beschaffen; wer sich im Zentrum für Arbeiten meldet, erhält 50 Kronen. Die Asylbewerber können sich frei bewegen; mit dem Geld kommen sie aber nicht weit, schon gar nicht in die Millionenstadt Kopenhagen. Probleme mit Drogenhandel und Diebstählen von angeblichen Flüchtlingen kennen die Dänen deshalb kaum.

Beihilfe zur ethnischen Säuberung

Wer nicht anerkannt wird, «muss Dänemark unverzüglich verlassen», wie die Einwanderungsbehörde auf ihrer Website festhält: «Die Abgewiesenen bekommen aber ausreichend Zeit, um ihre Ausreise vorzubereiten.» Den grössten Flüchtlingsgruppen aus dem Irak und aus Afghanistan bieten die Dänen Rückkehrhilfe an; bei den Asylbewerbern aus dem Kosovo werfen sie der Uno-Verwaltung Beihilfe zur ethnischen Säuberung vor. «Sie sperrt sich dagegen, Angehörige von Minderheiten zurückzunehmen», sagt ein Mitarbeiter des Ministeriums, «denn mit jedem hat sie ein Problem mehr.» Hinzu kommt, dass die Uno im Kosovo den Flüchtlingsbegriff extensiv auslegt, so dass Leute in Dänemark oder Norwegen auftauchen, die aus medizinischen Gründen kommen – weil sie hier besser versorgt werden können. Einem traditionellen Asylverständnis entspricht dies kaum.

Obwohl Umfragen zeigen, dass eine deutliche Mehrheit der Dänen die gegenwärtige Asylpolitik gutheisst, sind die Kritiker im Land nicht verstummt. Doch sie klingen resigniert: «Früher war ich stolz, hier zu arbeiten», sagt Karin La Cour vom Dänischen Roten Kreuz. Inzwischen gelte es in Dänemark als in Ordnung, sich abfällig über Asylbewerber und Ausländer zu äussern: «Ich sage jetzt nicht mehr, wo ich arbeite.» Das skandinavische Modell der Solidarität mit allen Benachteiligten zerbreche, befürchtet Karin La Cour.

Andreas Kamm, der Generalsekretär der Flüchtlingshilfe, glaubt gar, der ganze Wohlfahrtsstaat zerbröckle unter dem wirtschaftlichen Druck. Die Solidarität lasse sich nur bewahren, wenn die Gesellschaft die Probleme mit den Fremden und den Aussenseitern im eigenen Land löse, so menschlich wie möglich. «Natürlich müssen die abgewiesenen Asylbewerber zurückkehren, aber wir können sie dabei unterstützen», meint der Funktionär mit dem Auftritt eines britischen Gentleman tapfer lächelnd. «Wenn Länder wie Dänemark oder die Schweiz dieses Problem nicht lösen können – wer kann es dann?»

Null Leerlauf

Dänemark und Norwegen machen derzeit die strengste Asylpolitik in Europa. Dafür bekommen sie Schelte, doch die Zahlen sprechen für sich. Diese Länder konnten viele Menschen, die nie eine Chance gehabt hätten, wirklich Asyl zu erhalten, davon abhalten, eine riskante Reise zu unternehmen. Die Anerkennungsquote steigt denn auch an: In Norwegen schnellte sie 2004 von 29 Prozent im Vorjahr auf 40 Prozent hoch. Das Land hat vergangenes Jahr etwa gleich viele Flüchtlinge aufgenommen wie in den Jahren zuvor. Das ist kein humanitärer Ernstfall. Was die dänische und die norwegische Regierung erfolgreich ausgeschaltet haben, ist bloss der Leerlauf: Tausende von Menschen ins Land locken und ihre – erlebte oder erfundene – Geschichte minutiös überprüfen, aber schliesslich bloss einen Bruchteil als Flüchtlinge anerkennen und alle anderen zurückschicken. Das lässt sich günstiger und menschenfreundlicher machen. Ist dies das Ende der Grundwerte und Grundrechte, wie es die Flüchtlingshilfe in der Schweiz befürchtet?